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收藏！闲置土地处置中的十个典型问题和房企的应对策略

万益资讯2024-07-23

一、引言

2024年6月，针对当前盘活房地产存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，自然资源部会同国家发展改革委等部门研究出台“鼓励开发”“促进转让”“规范收购收回”三个方面18条政策措施。自然资源部表示，18条政策措施是系统施策的“政策工具箱”，限定时限、限定范围、封闭运行，在风险可控的前提下，为企业缓解资金困难和压降债务提供政策支持。在当前房地产市场环境下，上述18条政策措施的出台，为房地产市场发展注入一剂强心剂。

本文结合部分法院判例，对闲置土地处置过程中动工开发时间起始点、闲置原因判断、无偿收回决定行为性质、司法查封、抵押权人权益保障等十个典型问题进行分析，为有关行政机关在闲置土地处置过程中如何依法行政以及企业如何有效应对提供思路和建议。

图片来源：Unsplash.com

二、闲置土地处置中十个典型问题

问题1：闲置土地处置中动工开发日期如何认定？

按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条第一款规定：“闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”

国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书一般对动工开发日期作出约定、规定，如约定以实际交付之日起XX个月内动工开发，但也存在国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书对动工开发日期没有约定、规定或者约定、规定不明确的情况，在此情况下，《闲置土地处置办法》第二十二条第二款规定：“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”

此外，实践中还存在没有交地确认书或者土地实际交付日期不明确的情况，那么，在此情况下，根据有关司法判例，此时以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。

问题2：向政府有关部门申请报建能否认定为动工开发？

有企业提出，其已经向政府有关部门申请建设工程规划许可证或施工许可证等报建手续，因此土地上项目已经进入开发阶段，不应再认定为闲置土地。

对此，《闲置土地处置办法》第二条第二款规定：“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”按照以上规定，即使已经取得建设工程规划许可证、施工许可证，且土地上已经开展相关施工活动，仍有可能认定为闲置土地。举重以明轻，仅是向政府有关部门申请报建，甚至已经取得建设工程规划许可证或施工许可证，都不能认定为动工开发。实际上，土地使用权人申请报建只能视为其具有了动工开发的意愿，不能视为已动工开发，以此避免个别土地使用权人恶意、重复和拖延报建，利用报建程序来规避闲置土地查处的弊端。因此，即使取得了建设工程规划许可证、施工许可证等报建相关行政许可，如果未实际进行施工建设，也不能阻却行政机关进行闲置土地认定。

问题3：在土地上进行建设或者进行其他利用活动是否就可以认定为动工开发？

对闲置土地进行处置，目的是促进节约集约用地。因此，有企业提出，因经济形势或市场环境等原因，原土地上规划项目暂不适宜开发建设，为不浪费土地资源，避免土地闲置，企业在土地上采取种植果树林木、养殖，或建设临时建筑物以及其他更符合市场需求的建设项目等措施，充分利用土地资源，不应认定为闲置土地。

首先，纳入处置的闲置土地是建设用地，以种植果树林木、养殖等活动的形式使用土地属于按农用地性质对土地进行经营管理，不属于建设开发行为，不能据此认定土地没有闲置。

其次，违法建设不受法律保护。认定国有建设用地是否已经按照规定要求动工开发建设，不仅要求按照规定时限动工开发建设，更要求土地使用权人依法动工开发建设。在国有建设用地上依法开发建设，应当办理建设工程规划许可证，在建设施工前办理建设工程施工许可证。如果未办理建设工程规划许可证、施工许可证而动工开发建设的，属于违法建设行为，不能认定为已经依法动工开发，不能据此认定涉案土地没有闲置。

问题4：闲置土地认定时是按项目整体还是按单个宗地进行认定？

国有建设用地出让中，一些大型房地产项目或者工业项目占地面积较大，自然资源部门往往将项目地块分为数个宗地进行一并出让并分别颁发国有建设用地使用权证。闲置土地处置时，有企业提出，其项目已经实际施工建设，正在稳步分期推进，虽然项目内部分宗地因推进计划安排在后而暂未动工建设，但项目整体开发建设已经过半，甚至达到80%，不应单独对某一未开发宗地进行闲置土地认定，否则将严重影响项目整体规划和建设，实际更不利于土地有效利用。然而，在司法实践中，上述企业观点并不被采纳。理由为，单一宗地虽然在项目整体地域范围内，但该宗地单独签订《国有建设用地使用权出让合同》，单独办理国有建设用地使用权证，成为一宗独立的依照《中华人民共和国土地管理法》或《中华人民共和国城市房地产管理法》管理的土地，确定是否属于闲置土地应当以该单一宗地为单位，而不是以项目整体为单位。在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，各个宗地的动工开发期限已经明确约定，土地使用权人应当严格遵守和执行。

问题5：土地使用权人和村民在土地上存在纠纷，能否认定为非土地使用权人自身原因导致土地闲置？

在闲置土地处置过程中，需要认定闲置原因，一般分为政府原因（含自然灾害等不可抗力）和土地使用权人自身原因。认定闲置原因为政府原因的，在处置过程中不会追究土地使用权人责任，土地使用权人财产权利可以得到有效保障，因此，将闲置原因归责为政府原因或非土地使用权人自身原因往往是土地使用权人在应对闲置土地处置时的主要抗辩方向。《闲置土地处置办法》第八条规定了闲置土地处置中认定闲置原因为政府原因的具体情形，其中之一的情形为“因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的”。实践中，因土地使用权人迟迟不开发利用取得的土地，附近村民趁机在土地上种植作物获取收益的情况时有发生。在面对行政机关开展闲置土地处置时，土地使用权人提出其与村民之间存在土地利用纠纷，该纠纷导致了土地无法动工开发，按照《闲置土地处置办法》第八条相关规定，闲置原因不应归责于土地使用权人。然而，此种观点不被司法判例采纳，有关司法判例裁判观点认为，土地使用权人与村民之间的纠纷，是村民侵占土地种植作物引起的纠纷，并非历史遗留的产权补偿安置问题，因此，不能归责为政府原因。

问题6：土地出让合同未约定土地开发建设基础条件时如何处理？

《国有建设用地使用权出让合同》中往往约定了交付的宗地应达到的土地开发建设基础条件，包括场地平整情况、周围基础设施条件或现状土地条件，也就是通常所说的“三通一平”“五通一平”“七通一平”“现状出让”等。如行政机关未按照《国有建设用地使用权出让合同》约定的条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，构成《闲置土地处置办法》第八条规定的政府原因。

在《国有建设用地使用权出让合同》对交付土地条件未作明确约定的情况下，为出让的地块提供基本的开发建设基础条件应当是行政机关在土地出让活动中的附随义务，如土地现场道路无法保障施工车辆通行，没有完善的水电设施，存在未处理的坟冢、成片林木或者土地权属争议等，影响土地使用权人开发利用土地而造成土地闲置的，都应属于政府原因造成的土地闲置。

问题7：土地规划条件调整对闲置土地处置产生何种影响？

首先需要指出的是，土地上缺乏规划，并不必然导致土地无法开发建设，如无相关政策或政府指令等客观原因明确土地不能开发建设，土地使用权人仍应当主动履行报批、报建义务，推进土地的开发建设，否则，仍可能被认定为是因土地使用权人自身缺乏开发意愿导致土地闲置。

其次，如果确因土地没有总规、控规覆盖，或者没有具体规划用地指标，不具备开发建设的条件，行政机关不允许开发建设导致土地闲置的，该土地闲置应属于政府原因。但在土地规划条件或规划指标明确后，导致不能开发建设的原因已经消除，土地使用权人应当积极履行开发建设义务，否则，可以认定为是因土地使用权人自身原因导致土地闲置。

此外，如果土地能够开发建设而土地使用权人怠于开发建设，进而导致土地闲置，在此情况下，有关行政机关对土地规划进行调整，在后进行的土地规划调整，并不改变在先的土地闲置事实，也不影响土地闲置的责任划分，土地使用权人不能以在后的土地规划调整主张系政府原因导致在先的土地闲置，有关行政机关作出的土地规划调整行为，不构成对闲置土地征收闲置费乃至无偿收回的阻却事由。

问题8：无偿收回闲置土地的行政决定是何种行为性质？

因闲置土地无偿收回土地使用权人的土地，对土地使用权人的权益造成重大减损，是对土地使用权人闲置土地行为的惩戒，与行政处罚的定义契合。1997年，原国家土地管理局制定了《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》〔（1997）国土（法）字第153号〕，该意见第五条规定，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。2023年，最高人民法院行政审判庭答复司法部立法四局《关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》（行复〔2023〕33号）中提出，行政机关作出无偿收回闲置土地使用权决定，针对的是国有土地使用权人“超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的”情形，结合《中华人民共和国行政处罚法》第二条和原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土法字第153号）第五条规定，我们倾向于该行为属于行政处罚。

因此，无论行政机关还是司法审判机关，都将因闲置土地作出的无偿收回土地使用权的行政决定行为性质认定为行政处罚。这也意味着行政机关在闲置土地处置中，作出无偿收回土地使用权决定前，应当执行《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序，考虑到无偿收回土地使用权对土地使用权人的权益造成重大减损，应当注意告知土地使用权人听证权利，作出决定前履行合法性审查和负责人集体讨论决定等程序，否则，将可能因程序严重违法而导致无偿收回决定被复议机关或者审判机关撤销。对于土地使用权人而言，也可以依据《中华人民共和国行政处罚法》规定要求享有相应的程序权利和救济权利。

问题9：被法院查封的闲置土地，行政机关能否无偿收回？

2018年《最高人民法院第一巡回法庭巡回区四省区行政审判法律适用若干疑难问题的意见》中提出，法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，市、县人民政府有权无偿收回土地使用权。但是，作出决定的市、县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。2024年最高人民法院和自然资源部联合印发的《关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》（法〔2024〕33号）中规定，在人民法院查封前已依法构成闲置土地的，由自然资源主管部门依法依规追究土地使用权人及相关责任人承担闲置土地起算时点至查封前相应的违法违约责任。人民法院查封期间不作为动工违约期，不计入闲置土地计算时间。人民法院查封、处置后，土地权属未发生变更的，动工违约期自人民法院查封解除之日起继续计算，与查封前的动工违约期累计；土地权属因人民法院处置发生变更的，动工违约期自权利主体变更之日起重新计算。根据以上规定，查封土地是司法机关作出的保全措施，无偿收回土地决定是行政机关作出的行政决定，两者分别是司法权与行政权的运用，两种权力的行使应当互相配合和尊重。在土地被查封前，如果土地已经构成闲置，闲置一年以上的，行政机关有权征收土地闲置费，闲置达到两年的，行政机关有权无偿收回土地，但收回前应当函请有关人民法院依法及时解除查封。土地被查封前尚未构成闲置的，查封期间不计算闲置时间。

问题10：闲置土地上设置抵押的，抵押权人的权益如何保障？

闲置土地上设置抵押的，行政机关在处置闲置土地时应当依法保障抵押权人的权益。

一是程序性权利。最高人民法院行政审判庭答复司法部立法四局《关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》（行复〔2023〕33号）中提出，依法取得闲置土地抵押权的人，系无偿收回闲置土地使用权行为的利害关系人，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）第五条、第二十条等规定，依法应当享有陈述、申辩和申请听证的权利。《闲置土地处置办法》第十三条第二款规定，闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。根据以上意见和规定，行政机关在处置闲置土地时，如果地上存在合法的抵押权人，应当告知抵押权人其享有陈述、申辩和申请听证的权利，拟订闲置土地处置方案应当通知抵押权人。

二是实体性权利。2018年《最高人民法院第一巡回法庭巡回区四省区行政审判法律适用若干疑难问题的意见》中提出，对于市、县人民政府函请有关人民法院依法及时解除闲置土地查封的，人民法院及时解除查封的条件应当是，政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务。根据以上意见，在闲置土地处置中，即使土地使用权被无偿收回，‌抵押权人的优先受偿权仍然有效，‌可以就国有土地使用权的财产价值优先受偿，而‌不论土地使用权的财产价值的获得者是哪一主体。具体而言，‌行政机关无偿收回闲置土地时，如果地上存在合法的抵押权人，在作出无偿收回土地决定前，应当先兑现抵押权人的抵押权益，或通过与抵押权人签订协议等方式保障抵押权人的权益。

三、企业应对闲置土地处置

以房地产开发项目为例，在近几年房地产市场环境相对较差的情况下，房地产企业拿地后出现土地闲置的概率大幅增加。为妥善应对闲置土地处置，根据闲置土地处置不同阶段，提出如下应对建议：

（一）国有建设用地交付后

《国有建设用地使用权出让合同》中一般约定以土地实际交付之日起计算动工开发期限，因此，在行政机关正式交付国有建设用地后，企业应当及时办理《国有建设用地使用权证》，以及申办建设工程规划许可、施工许可等建设手续，积极推进项目开发建设。如交付的土地条件不符合《国有建设用地使用权出让合同》约定，或者土地周边基础设施条件影响项目开发建设，地上存在林木、权属争议等情形的，应当及时向有关行政机关反映并固定证据，避免在闲置土地处置中被认定为是企业自身原因导致土地闲置，将企业置于不利境地。

（二）《闲置土地调查通知书》送达后

《闲置土地调查通知书》是闲置土地处置程序中企业收到的第一份行政文书，意味着行政机关已经认为企业的土地存在闲置嫌疑，并已经启动处置程序，着手调查。《闲置土地处置办法》第五条第二款规定，国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。企业在收到《闲置土地调查通知书》后，应当尽快摸清被调查的土地开发利用情况，包括查清土地正式交付日期，结合《国有建设用地使用权出让合同》约定核查交付是否符合约定条件，项目报建审批情况，项目开发建设进度以及计划，土地是否被司法查封等，以确定土地是否符合闲置土地认定条件。如确实符合闲置土地认定条件的，应结合《闲置土地处置办法》第八条规定，核实造成土地闲置的原因是否可归结为政府原因，以使企业在闲置土地处置中处于较为主动的地位。在清查摸清有关情况后，企业应按照《闲置土地处置办法》第五条第二款规定，及时向行政机关报送相关材料，提出处置措施建议，争取通过沟通协商方式解决问题。

（三）《闲置土地认定书》送达后

行政机关经调查，认为土地构成闲置的，将向企业送达《闲置土地认定书》。《闲置土地认定书》包含两项重要内容，一是认定土地闲置的事实、依据；二是闲置原因及认定结论。对《闲置土地认定书》的内容，特别在《闲置土地认定书》中认定是企业自身原因造成土地闲置的情况下，企业一般会就动工开发期限、投资比例计算是否准确，以及闲置原因应归结为政府原因还是企业自身原因提出异议。虽然企业可以直接向行政机关提出异议，但因为司法实践中认为《闲置土地认定书》未对企业的权利义务产生直接影响，对《闲置土地认定书》不可提出行政复议和行政诉讼已有定论，因此，此时企业应注意收集有关证据材料，分析研判案情，形成主要应对策略。

（四）《闲置土地处置听证权利告知书》送达后

行政机关认为是政府原因造成土地闲置的，将会与企业进行协商，拟定闲置土地处置方案，此时企业处于较为主动的地位，可根据实际情况，提出延长动工开发期限、调整土地用途和规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等处置方式。但行政机关认为是企业自身原因造成土地闲置的，在送达《闲置土地认定书》后，将继续送达《闲置土地处置听证权利告知书》，《闲置土地处置听证权利告知书》中根据土地闲置时长，分别提出按出让价款20％收缴土地闲置费或无偿收回国有建设用地使用权的处置措施。上述处置措施对企业财产权益造成重大影响，企业应当积极申请听证。听证按照《自然资源听证规定》组织开展，有一套严格规范的程序流程，听证后形成听证笔录，听证笔录将作为行政机关作出最终闲置土地处置决定的依据。

（五）《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》送达后

经过听证程序，行政机关仍认为需要对闲置土地进行处置，且属于企业自身原因造成闲置的，根据闲置时长不同，未动工开发满一年的，向企业送达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让价款的百分之二十征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，向企业送达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。无论是征缴土地闲置费还是无偿收回国有建设用地使用权，都对企业财产权益造成重大影响，此时，企业可根据《中华人民共和国行政复议法》或《中华人民共和国行政诉讼法》规定，提起行政复议或行政诉讼，维护自身合法权益。

四、结语

自然资源部出台针对房地产存量闲置土地的18条政策措施后，房地产存量闲置土地处置可能成为房地产行业热点。自然资源部出台的18条政策措施限定时限、限定范围、封闭运行，房地产开发企业应当把握政策机遇，积极妥善应对闲置土地处置。

2024年最高人民法院和自然资源部联合印发《关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》（法〔2024〕33号）中规定，在（闲置土地）处置过程中企业依法依规动工开发的，闲置土地处置程序终止，不再收取闲置费或者无偿收回土地使用权，再结合自然资源部出台的18条政策措施，无论是在闲置土地处置前，还是闲置土地处置过程中，企业都可以与行政机关积极进行沟通对接，通过承诺对土地进行依法依规开发建设或者推进项目施工、复工复产等措施，换取行政机关信任，防止闲置土地处置程序启动，或者终止闲置土地处置程序，避免被征收土地闲置费或者无偿收回土地使用权，避免遭受重大财产损失。

END

作者简介

罗康华

广西万益律师事务所行政法律部专职律师。

擅长领域：行政复议行政诉讼政府法律事务行政纠纷民商事合同起草审查和纠纷处理等

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